Конституционная реформа в Казахстане

Казахстанский политолог Антон Морозов о правовом оформлении будущей модели политического устройства республики.

Под конец весны нижняя палата парламента Казахстана приняла поправки в проекты конституционных законов «О выборах», «О парламенте и статусе его депутатов», «О республиканском референдуме», «О правительстве», «О президенте», «О конституционном совете», «О первом президенте – лидере нации», «О судебной системе и статусе судей».

Поправки вызваны необходимостью привести национальное законодательство в соответствие с конституцией страны, измененной в марте с. г.

В казахстанском обществе изменения в ключевые законодательные акты особого интереса не вызывают. Граждане больше озабочены бытовыми вопросами и «информационной жвачкой», в изобилии предлагаемой СМИ. Видимо это объясняется тем, что поправки не дают прямого ответа на главный для будущего страны вопрос: как будет происходить передача власти.

Это действительно так. Поправки в проекты указанных конституционных законов не позволяют сделать осмысленного предположения ни о личности следующего президента, ни о том, какой вариант транзита власти будет использован. Экспертам и политологам остается лишь предполагать, будет ли это «династийная модель», по примеру Азербайджана, или же будет реализован «аппаратный сценарий», как в Узбекистане, либо состоятся условно «конкурентные выборы», как в Кыргызстане, или Казахстан выберет некую модель коллективного управления.

Между тем выбор сценария передачи власти во многом обусловит позицию политических элит в отношении таких ключевых вопросов развития страны, как форма правления – президентская, президентско-парламентская, парламентская, объем полномочий второго президента, модель взаимоотношений между гражданами и властью и пр.

Вдумчивое изучение предложенных изменений хотя и не дает ответа на поставленные выше вопросы, но позволяет определить общие контуры предстоящего транзита власти.

Сверхконцентрация власти как угроза

Общий вывод, который можно сделать при рассмотрении разрабатываемых поправок в законодательство, очевиден – следующий глава Казахстана будет иметь меньше полномочий, чем Нурсултан Назарбаев. По сути это означает отход от модели сверхпрезидентской республики, характерной для нынешнего периода.

Это вполне объяснимо, поскольку уменьшение концентрации властных полномочий в едином центре силы является гарантией как стабильного политического развития страны в целом, так и стабильности политических (а в текущих условиях и экономических) элит. Ведь если следующий президент будет обладать тем же объемом властных рычагов, это будет означать консервацию существующей ныне системы точечного, «ручного управления» политическими и экономическими процессами. А эффективность этой системы в последние годы значительно снизилась. Следовательно, все пороки и недостатки нынешней политической системы сохранятся. Очевидно, что это не самый разумный и перспективный путь.

Следовательно, изменения в политической системе неизбежны. Но возникает ряд вопросов относительно глубины, последовательности и темпов этих изменений. Именно от этого будет зависеть управляемость процесса транзита власти, сохранение контроля над политической ситуацией и дальнейшее развитие Казахстана в целом. Разрабатываемые поправки в законодательство пока не позволяют сказать, что политическое устройство РК в ближайшее время ждут качественные изменения.

И дело даже не в том, что эти изменения типичный паллиатив. Отсутствие «резких движений» и некая «эволюционность» в этом случае оправданны. Проблема заключается в отсутствии сильных и самодостаточных политических, экономических и общественных институтов – партий, самостоятельного и профессионального правительства, независимой судебной системы, крепкого среднего и малого бизнеса, профсоюзов и пр. В результате переданные полномочия просто могут не сработать, поскольку никто не знает, как ими пользоваться. А для того чтобы научиться, нужно время.

Кстати говоря, поправки также не проясняют вопроса о том, что станет лимитирующим обстоятельством для политической реформы: жизненный цикл Н. Назарбаева или его текущий президентский срок.

Политические изменения. Президент

Среди внесенных изменений наибольшее внимание наблюдателей привлекли нормы, касающиеся ограничений для занятия должности президента страны.

В частности, баллотироваться на главный пост в стране не смогут самовыдвиженцы. Теперь претенденту необходимо будет заручиться поддержкой какой-либо общественной организации. Напомним, что действующая до недавнего времени норма предполагала лишь необходимость собрать подписи не менее чем одного процента от общего числа избирателей. Кроме того, не могут участвовать в президентской гонке лица, страдающие некоторыми заболеваниями. Однако, что это за недуги, пока неизвестно. Анонсировано, что список заболеваний, препятствующих занятию должности президента, разрабатывается Минздравом в сотрудничестве с Центральной избирательной комиссией. Наконец еще одно новшество – кандидат в президенты должен иметь в послужном списке не менее 5 лет опыта работы на государственной или выборной должности.

Многие эксперты поспешили вычеркнуть из списков вероятных преемников Тимура Кулибаева – председателя Национальной палаты предпринимателей «Атамекен», зятя Н. Назарбаева, как не имеющего необходимого опыта работы в госсекторе. Доподлинно неизвестно, принимались ли эти поправки конкретно под него или же это требование обусловлено желанием иметь в числе потенциальных руководителей людей, знакомых с внутренней "кухней" государственной службы. Но практика показывает, что «суровость» норм казахстанского законодательства порой компенсируется избирательностью их применения.

Ограничение полномочий следующего президента

Что касается передачи части полномочий от президентской ветви власти парламенту и правительству, то тут интересен один момент. Значительные различия в законах «О первом президенте – лидере нации» и «О президенте» говорят о том, что ограничение полномочий практически никак не коснется Н. Назарбаева. Даже если будет избран второй президент, имеющиеся у лидера нации законодательные рычаги (право обращаться к государственным органам с предложениями, которые подлежат обязательному рассмотрению), а также необходимость согласования с ним инициатив по основным направлениям внутренней и внешней политики позволят ему влиять на ход политического процесса.

Что касается ограничений для второго президента, то он лишается права законодательной инициативы, т.е. не сможет сам издавать указы, имеющие силу закона, форсировать рассмотрение законопроектов и лишается права наложения вето на акты правительства.

Парламент и правительство

Что касается усиления функций парламента, то теперь кандидатуры министров будут согласовываться с его нижней палатой. Повысить ответственность правительства перед парламентом предполагается через обязательный доклад премьера об основных направлениях деятельности правительства и его важнейших решениях перед депутатами.

Поправки дают правительству больше полномочий в сфере экономики. Так, от президента к исполнительной власти переходят права на определение приоритетных секторов экономики, введение специального валютного режима, принятие решений о возможностях проведения нефтяных операций.

Другие полномочия, которые получат законодательная и исполнительная ветвь власти, настолько вторичны (например, право назначение выходных и праздничных дат), что мы не будем на них останавливаться.

Что в сухом остатке?

В целом изменения в законодательство укладываются в логику предстоящего транзита власти. Главными задачами проводимой политической реформы является обеспечение социально-политической стабильности, преодоление кризисных явлений в экономике и выход на траекторию роста, обеспечение суверенитета и независимости страны.

Между тем ожидать в краткосрочной, да и среднесрочной перспективе каких-либо серьезных изменений в политической сфере, на наш взгляд, преждевременно. Сейчас идет процесс формально-правового оформления будущей модели политического устройства, а ее практическое наполнение – дело сравнительно отдаленное.

anton morozov